一、问题的产生

　　笔者近日审理了一起状告县规划局不作为的行政案件。基本案情是：原告居住的住宅楼南侧正开工建设一栋高层建筑，原告认为该高层建筑将影响自身采光权，且该工程未取得建设工程规划许可证，属于非法施工，多次要求县规划局查处。但规划局置之不理，故原告将规划局起诉至法院，要求规划局立即对该工程依法查处。

　　被告县规划局答辩称，依照县政府的文件，规划局已将规划违法行为的行政处罚权委托给县综合执法局，故县规划局不是适格的被告，请求法院驳回原告的诉讼请求。

　　被告规划局为支持其主张，提交了一份当地县政府在2014年5月由县政府领导及各部门负责人共同参与形成的会议纪要，内容是：1、自会议决定之日起，县国土局、住建局、规划局将城市规划区内土地、规划违法行为行政处罚权委托县综合执法局实施。受托后，相关文件、规章、法律、法规规定的城市规划区内土地和规划违规、违章、违法的调查、处罚及执法权由县综合执法局全权负责，严禁重复执法。2、县综合执法局承担的土地、规划综合执法区域为新修编的《某县城市总体规划（2012-2030年）》远期规划控制区范围，以及跨规划控制区边界的行政村。对规划区外的综合执法，在县政府授权的前提下，联合相关业务部门方可执行。3、由县综合执法局负责，刻制“某县城市土地行政处罚专用章”、“某县城市规划行政处罚专用章”，行使城市规划区内土地、规划行政处罚权。4、由县综合执法局牵头，主动衔接县国土局、住建局、规划局，每月至少召开一次联席会议，就各自职责范围内土地、规划审批情况及违章、违规、违法建筑信息和处理情况互相通报，形成制度，互动联动推动工作。5、城市规划区内土地、规划综合执法涉及的信访及涉诉问题由县综合执法局负责处理。6、县综合执法局要严格执法程序，强化网格管理，及时和严厉查处打击城市规划区内违反土地及规划规定、规章、法律的人和事，切实规范某县城市建设和发展秩序。

　　二、对会议纪要的分析

　　从该会议纪要出台的背景来看，为了严厉打击城区内违章建筑，规范城市建设和发展秩序，需要将分散在各部门的行政权力集中到一个部门，联合执法、统一执法，形成更强大的执法力量；从内容上看，该会议纪要将国土、规划部门的行政处罚权转移给综合执法局。之所以说是“转移”，而不是其第一条所述的“委托”，主要是委托的法律后果由委托方承担，即如果规划局委托综合执法局进行行政处罚，后果由规划局承担，但该纪要第三、五条规定由受托方综合执法局来承担相应的法律后果。

　　虽然该会议纪要出发点无可非议，但却存在着以下的违法性：

　　1、违反职权法定原则。

　　职权法定原则是现代行政法的基本原则，内涵非常丰富，其要求之一是：法无授权即禁止，行政机关的管辖范围、适用条件和处理方式都应当由法律规定；法律赋予行政职权，同时意味着行政机关负有相应的职责，行政机关不得推诿和懈怠。《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。该条便体现了职权法定原则。行政处罚权作为行政职权之一，当然也要受职权法定原则的约束。

　　《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。同法第四十条、第六十四条将城乡规划的相关行政许可权、行政处罚权均授予城乡规划部门。在无明确的相反法律（此处法律专指由全国人民代表大会或者其常委会通过的法律）规定前，任何组织和个人都无权将该法定职权转移给其他部门，规划部门也不得将本属于自己的职责交由其他部门行使。故县级政府的会议纪要明显违反职权法定原则，与法律规定相左，是违法的。

　　2、对行政委托的概念不清

　 《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条规定：行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。

该条对行政委托进行了限制，首先委托的依据是法律、法规或者规章；其次委托处罚时，受托机关应以委托机关的名义进行；最后委托处罚的后果由委托机关承担。在本案中，会议纪要第一条决定将规划违法行为的行政处罚权委托综合执法部门实施，第三条规定由综合执法部门刻制相关的公章，明显是以综合执法部门的名义行使处罚权，第五条则规定处罚所引发的信访、涉诉后果由综合执法部门来承担。这些规定明显不符合行政委托的概念。

　　三、结语

　　依法行政是法治国家、法治政府的基本要求。法治要求政府在法律范围内活动，依法办事。现实情况是，政府出于各种考虑或者原因，没有完全遵守法律的规制。依法行政、依法治国仍然任重道远。